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Commentaires sur le Blueprint et la révision de la PAC

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Date de publication: 
Dimanche, 1 Septembre, 2013
Par: 
Annelies Broekman

Le contexte

Alors que les deux tiers des experts spécialisés dans l'agriculture et l'eau, venant de tous les États membres, la Commission Européenne, et d'autres parties prenantes étaient d'accord pour dire que « la conditionnalité réciproque doit être renforcée, élargie et mieux respectée, afin d 'entraîner des effets positifs sur le plan écologique et d'atteindre les objectifs de la Directive Cadre sur l'Eau »[1], la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) n'a proposé aucune mesure pertinente.

En éliminant de la conditionnalité réciproque la Directive Cadre sur l'Eau (DCE) et la Directive sur l'Utilisation Durable des Pesticides, le vote du Parlement Européen du 13 mars 2013 n'a pas entériné la mise en application des politiques de l'eau comme condition préalable aux subventions de la PAC. Il est scandaleux que la protection de l'eau se soit vue réduite au fait que le Système de Conseil Agricole se portait garant de la prise de conscience des agriculteurs. Et la Commission Européenne s'est contentée de conseiller mollement la mise en oeuvre de ces mesures une fois que tous les États membres auront satisfait à l'ensemble des politiques de la Directive Cadre sur l'Eau[2]. Les conditions préalables requises des agriculteurs se sont constamment réduites lors des négociations, jusqu'au moment où le Parlement Européen soit parvenu à un accord politique des 27 États membres en juillet 2013, accord qui se solde par l'élimination de pratiquement toutes les possibilités de protection environnementale par la PAC.

On trouvera dans l'annexe les mesures concrètes de la DCE qui ont trait à l'agriculture et qui auraient pu être rendues obligatoires au moyen de la conditionnalité réciproque. Comme on peut le voir, ces mesures sont très élémentaires et le simple bon sens voudrait qu'elles soient déjà en place. Ce qui n'est pas le cas. Les agriculteurs peuvent recevoir des subsides de l'UE et être reconnus comme pratiquant une agriculture durable, même s'ils ne disposent d'aucun accès légal à l'eau, même s’ils risquent de polluer des aquifères stratégiques pour la fourniture d’eau potable, de détruire le lit des rivières et la végétation riveraine, d’entraîner l'érosion du sol ainsi que l'assèchement de nos dernières zones humides.

Il nous faut maintenant faire en sorte que les Fonds Structurels et les prêts de la Banque Européenne d'Investissement (2014-2021) – sommes destinées au « développement rural » et aux « bonnes pratiques contre le changement climatique et la dégradation de l'environnement » - ne soient pas utilisés au bénéfice de mesures et de stratégies qui aggravent la situation. En outre, comme des mouvements sociaux l'ont découvert et dénoncé à de nombreuses reprises, le cadre politique actuel, qui autorise une déformation systématique des objectifs et la fraude liée aux travaux d'adduction d'eau financés par des fonds de l'UE, ne semble pas susceptible de réforme.

Dans les paragraphes qui suivent, nous ne soulignons que quelques aspects de cette politique de marchandisation de l'eau dans le domaine de l'agriculture.

Les flux écologiques

Pour traiter des attributions excessives[3] repérées dans l'analyse du Blueprint, l'UE propose de rédiger un document d'orientation, dans le cadre de la Stratégie de Mise en oeuvre de la Directive Cadre sur l'Eau, dans le but d'améliorer la détermination des flux écologiques, la quantité d'eau requise pour atteindre un 'bon état’ des masses d’eau, et d'intégrer ces données dans le prochain cycle des Plans de Gestion des Bassins Hydrographiques (PGBH).

Les flux écologiques imposent véritablement des limites à l'utilisation de l'eau, mais il n'existe pas de volonté politique pour les mettre en application. En fait, selon la Directive Cadre sur l'Eau, les régimes des flux écologiques devraient faire l'objet d'une « restriction préalable » avant toute utilisation, afin qu’ils ne soient pas considérés comme une sorte d’« utilisation environnementale » assujettie par conséquent à la répartition concurrentielle. La mise en oeuvre de cette mesure est un défi d'importance, puisqu'elle requiert l'adaptation des dispositions légales sur l'eau de chacun des États membres, et une révision de tous les permis de prélèvement à des fins de conformité environnementale.

Pour la mise en oeuvre de ces mesures sur les flux écologiques, les gestionnaires doivent « libérer » de l’eau qui a été attribuée en excès dans la législation actuelle. Cela peut se révéler difficile, étant donné que les droits d'accès à l'eau sont extrêmement protégés. Par exemple, en Catalogne, on a proposé (Agencia Catalana del Agua, ACA) de mettre en oeuvre les flux écologiques sur une portion du fleuve Ter, qui a 85 centrales hydroélectriques réparties sur 208 kms. L'ACA prévoyait des options négociables, telles que: variabilité des droits d'accès à l'eau en fonction du débit du fleuve, financement de la rénovation des turbines, concentration de la production sur des endroits stratégiques, ou encore compensations dans le cas de réduction du droit à l'eau. Au bout du compte, les détenteurs de la plus grande quantité des droits à l'eau ne se mirent d'accord que sur un remboursement des droits non utilisés pendant la période d'utilisation légale (dont la plupart prennent fin en 2061), pour un total de 75 millions d'euros.

Si cette procédure devait s'appliquer pour un fleuve dont l'agriculture est la cause principale d'attribution excessive, elle serait exposée à des difficultés encore plus grandes. Des sommes considérables d'argent public ont été investies dans l'objectif de « préserver l'eau » et d'accroître l’efficacité au moyen de la technologie moderne d'irrigation, mais ces investissements n'ont jamais eu pour objectif de restreindre le droit à l'eau, et par conséquent n'ont jamais véritablement « libéré » l'eau au bénéfice des flux écologiques, mais ont au contraire, renforcé les exigences d’accès à l’eau. En outre, les agriculteurs reconnaissent que ce qui est le plus intéressant dans le fait de toucher des subventions pour transformer l'agriculture pluviale ou moderniser l'irrigation en passant de systèmes gravitaires à l'irrigation sous pression, c'est l'augmentation de la valeur marchande de la terre.

Nous pouvons donc conclure que l'utilisation privée de l'investissement public et la spéculation sur les droits d'utilisation de l'eau sont des formes de marchandisation qui vont à l'encontre de l'intérêt collectif que nous avons à protéger nos ressources en eau. C'est ce que les mouvements en Catalogne appellent marchandisation des flux de l'eau, ce qui vient s'ajouter aux autres formes de marchandisation que nous connaissons déjà.

Le comptage de l'irrigation

Le Blueprint établit, d'après une évaluation des PGBH, que « … une tarification de l'eau incitative et transparente n'est pas appliquée dans l'ensemble des États membres ni dans tous les secteurs consommateurs d'eau, en raison notamment de l'absence de comptage ». En outre, le Rapport sur la Pénurie d'eau et la Sécheresse[4] signale que « le comptage est une condition préalable pour l'attribution de l'eau et la tarification ».

Les conséquences de l'utilisation de l'eau, particulièrement en agriculture, doivent être estimées en des termes qui ne soient pas purement quantitatifs. L'attribution excessive est la cause de l'utilisation excessive, ainsi que de l'échec dans la mise en oeuvre de flux écologiques appropriés. L'idée qu'une meilleure tarification et attribution sera possible essentiellement grâce au comptage est au mieux une vue partielle. C'est une mesure qui peut répondre à la question « combien d'eau est utilisé » mais ne traite pas du « comment ? » ni du « à quelle fin ? » elle est utilisée. Et ces questions sont d'une énorme importance en agriculture. 

La plus grande partie de l'agriculture à faibles intrants, - l'agriculture traditionnelle, les exploitations écologiques et les exploitations de petites tailles – utilise une plus grande quantité d'eau par hectare pour l'irrigation que les exploitations agro-industrielles. Cependant, dans la plupart des cas, ces flux reviennent dans le cycle de l’eau et les faibles quantités de polluants qu'ils contiennent sont filtrées dans les zones humides et les cours d'eau. On utilise davantage d'eau, mais pour une agriculture durable et des produits sains.

Quand une terre irriguée « inefficacement » devient une terre irriguée hautement technicisée et « performante », la structure économique de l’exploitation agricole se transforme : les coûts de l'énergie, du travail et de la maintenance augmentent le prix de l'eau. Et donc, pour obtenir l'augmentation attendue des revenus, il faut adopter des économies d'échelle et varier les cultures. Cela implique un profond changement, non seulement dans l'utilisation de l'eau, mais dans le type de production, le volume d'intrants, les conditions de travail, la mécanisation, la biodiversité et le type de paysage. La plupart de ces effets sont en contradiction avec les politiques environnementales, ainsi qu'avec les objectifs de souveraineté alimentaire.

En Espagne, les économies d'eau et les bénéfices écologiques qui devaient résulter des systèmes d'irrigation plus efficaces ne se sont jamais concrétisés[5]. Au contraire, les projets d'irrigation sous pression ont eu pour conséquences l'intensification des pratiques agricoles (davantage de récoltes annuelles), et une extension de la surface irriguée totale, ce qui a abouti à une augmentation de l'utilisation totale de l'eau, et à une pollution par ruissellement des pesticides et des engrais.

Un système intelligent de comptage et de tarification en agriculture nécessiterait une vision d'ensemble sur l'irrigation : l'irrigation gravitaire peut être optimisée, les cultures peuvent être adaptées au climat, les conditions de la biodiversité peuvent être mises en oeuvre, la gestion de l'humidité du sol améliorée et des systèmes locaux de réutilisation de l’eau aménagés.

Le Blueprint précise que « l'existence d'une politique de tarification de l'eau est une condition préalable à l'obtention d'un financement du Fonds de développement rural ou du Fonds de cohésion pour certains projets ». Par conséquent, il est pertinent de résumer certaines autres perspectives concernant le comptage pour l'attribution et la tarification de l'eau :

  • Eviter d'évaluer la quantité efficace d'eau utilisée à partir de la seule surface, alors qu'elle devrait être déterminée au niveau du bassin hydrographique.
  • Lorsqu'on évalue l’efficacité de l'usage de l'eau, les effets sur le lieu de prélèvement, le ruissellement et le drainage devraient être examinés par rapport à l'impact sur l'équilibre général et sur l'environnement.
  • L’énergie consommée devrait être prise en compte dans l'analyse de l’efficacité.
  • Les critères qualitatifs devraient être intégrés dans l'évaluation de l'usage de l'eau, afin de pouvoir pénaliser les pratiques polluantes.
  • Les aspects sociaux, environnementaux et culturels de la structure des exploitations agricoles devraient être pris en compte.

Les politiques de développement rural

Pour les pays qui, comme l'Espagne, souffrent d'une sur-exploitation chronique des ressources en eau, il est très important que les fonds de l'UE ne servent en aucune façon à l'augmentation des terres irriguées, ni à la subvention de la technologie de l'irrigation. Il est vrai que jusqu'à maintenant cela n'était pas autorisé, mais les nouvelles politiques de la PAC remettent cette question à l'ordre du jour. 

Le Parlement Européen a émis un vote favorable au financement de la modernisation technologique par des fonds de l'UE et a rejeté l'obligation pour les agriculteurs recevant ces fonds de « céder » aux autorités le pourcentage d'eau qui peut être « économisé » par l'utilisation de ces technologies, obligation qui permettait l’implémentation des flux écologiques. Dans la situation actuelle, ces fonds finiront par promouvoir un type d'agriculture non viable, qui profitera surtout aux sociétés impliquées dans la construction d'ouvrages hydrauliques, le commerce de la technologie de gestion de l'eau et l'agro-industrie.

Par conséquent, le projet de développement de « l'infrastructure verte », tel que le propose le Blueprint sur la base d'un large consensus, devrait comporter la technologie faible, ou les méthodes traditionnelles d'irrigation. En outre, on trouve dans la littérature beaucoup d'informations sur la gestion verte de l'eau[6] et sur l'agriculture pluviale ; pourquoi ces technologies ne sont-elles jamais mentionnées comme un choix possible en complément de la gestion de « l'eau bleue »[7] ? Nous devinons que c'est parce que cela rapporte beaucoup moins d'argent : le faible investissement et la facilité de gestion amèneraient une plus grande indépendance des petites exploitations par rapport au marché des intrants et réduiraient le nombre d'exploitations qui se consacrent aux cultures exigeantes en eau pour satisfaire l'industrie alimentaire.

La réutilisation des eaux usées comme ressource alternative

La réutilisation des eaux usées semble une idée très écologique, mais il faut, une fois de plus, prendre en compte le contexte :

I- De nombreux fleuves vivent grâce aux eaux usées. Cela peut sembler étrange, mais dans le contexte méditerranéen, le « retour » des eaux usées dans l'environnement est quelque chose de tout à fait fondamental. Il faudrait nous assurer que ces eaux usées sont gérées en harmonie avec le cycle local de l'eau et qu'un certain pourcentage de l'eau traitée est réservé aux flux écologiques.

II- Les eaux usées retraitées peuvent apparaître comme une « nouvelle source » pour les marchés de l'eau. En Espagne par exemple, on assiste à l'évolution d'un nouveau marché : les sociétés qui traitent l'eau demandent le droit de la vendre. Par conséquent, la réutilisation des eaux peut être une autre source de surexploitation et de marchandisation de l'eau.

Les perspectives pour l'avenir

Nous ne pouvons pas accepter cette réforme de la PAC, et nous devons continuer notre lutte pour préserver nos moyens d'existence : les ressources en eau, la biodiversité, la nourriture et l'agriculture sont vitales pour tous. Il faut maintenant que nous contrôlions la mise en oeuvre des processus et nous demandons que les citoyens participent aux prises de décision relatives à l'utilisation des fonds versés aux États membres pour le développement rural. Les négociations récentes sur la réforme de la PAC ont montré à quel point les gouvernements sont réceptifs au lobby agro-industriel. Il nous faut défendre chaque champ et chaque agriculteur contre les rapts de l'agro-industrie. La lutte contre la diminution des masses d’eau est l'un des outils à notre portée.

Dans les prochains mois, à la suite du Blueprint, la Commission prépare différentes consultations des parties prenantes pour mettre en oeuvre les politiques de l'eau relatives à la Directive Cadre sur l'Eau et portant sur l'agriculture :

  • la réutilisation des eaux pour l'irrigation ou l'industrie, incluant la possibilité d'une régulation établissant des normes communes. La Commission a l'intention de faire une proposition en ce sens en 2015.
  • La Directive 2006/118/EC sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration sera révisée (Annexe I et II) et fera l'objet de propositions législatives. La Commission réalisera la première phase de révision de ces Annexes en 2013.

Nous savons tous que ces consultations ne sont pas toujours accessibles, ni suivies d'effet, et donc nous devons travailler très intensément pour améliorer la communication et le soutien réciproque entre les mouvements pour l'eau et les mouvement agro-écologiques, pour mettre un terme à la croissance de cette bulle.

Annelies Broekman
XARXA per una Nova Cultura de l’Aigua, membre de l’European Water Movement
contact : [email protected]

Source : Par European Water Movment, http://europeanwater.org/fr/ressources/rapports-et-p...

 

[1] Keynote on post 2013 Common Agricultural Policy and water protection in Europe by the CIS Expert Group on the Water Framework Directive & Agriculture / October 2010

[2] La Communication de la Commission COM(2010) 672 sur la réforme de la PAC déclare que « L'introduction de la directive Cadre sur l'Eau dans le champ d'application de la conditionnalité sera examinée une fois que la directive aura été mise en œuvre et que les obligations opérationnelles des exploitants auront été définies. »

[3] Une attribution excessive se produit lorsque les permis d'utilisation de l'eau sont distribués par les autorités sans respecter le débit correct d'un cours d'eau. Cela peut conduire à des cas comme celui de l’Ebre en Espagne, où le volume d’eau que les gens sont en droit de prélever est plus élevé que le volume d’eau circulant effectivement dans le fleuve.

[4] COM(2007) 414

[5] Rapport concernant le réexamen de la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse (COM(2012)672) p.5: « Une incertitude subsiste toutefois sur le fait de savoir si les économies d'eau sur le terrain se traduisent effectivement par des économies d'eau globales au niveau des exploitations agricoles et du bassin hydrographique” et « la modernisation [de l’irrigation] a entraîné une intensification des cultures ou une augmentation des surfaces cultivées et non une réduction de l'utilisation de l'eau ». Ces aspects ont été présentés dans la procédure de révision de la DCE mais ne figurent pas dans la version finale du Blueprint. Les avantages à investir dans les technologies de modernisation sont considérés comme une certitude, même si la nécessité d'éviter l '«effet rebond» est soulignée - sans dire comment.

[6] Le concept d'eau verte désignait au départ l'humidité du sol, quand il a été introduit durant l'une des réunions de la FAO en 1993. Depuis, ce concept a été maintes fois utilisé, par exemple « l'eau verte est l'eau retenue dans le sol et accessible aux plantes. C'est la plus importante ressource en eau mais elle ne peut être utilisée qu'in situ, par les plantes. » (Droogers et al., 2006. (ISRIC Green Water Credits Report).

[7] L'eau d'irrigation provenant des rivières, des lacs et des aquifères.

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